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| 画像：（２００４年 ロイター／Issei Kato） |
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 教訓（防災・危機管理の死角）なぜ自宅で水死しなければならなかったのか？ |
| 昼間の洪水にもかかわらず、多くの死者を出したのはなぜか。行政と地域の防災力・危機管理対応能力の問題点は何かを探り、平成１６年新潟・福井豪雨から学ぶべき教訓を考察する。防災アドバイザー山村武彦 |
避難勧告・避難指示の根拠法令
市町村長は災害などで住民に危険が迫っていると判断した場合「避難勧告」又は「避難指示」を出すことになっている。その根拠法令は、災害対策基本法第６０条（市町村長の避難の指示
等）である。「災害が発生し、又は発生するおそれがある場合において、人の生 命又は身体を災害から保護し、その他災害の拡大を防止するため特に必要がある
と認めるときは、市町村長は、必要と認める地域の居住者、滞在者その他の者に
対し、避難のための立退きを勧告し、及び急を要すると認めるときは、これらの
者に対し、避難のための立退きを指示することができる」また、被災によって、市町 村が事務を行なえなくなったときは、都道府県知事が代行する（同条５項）。市
町村長が避難の指示ができないときや市町村長から要求があったときは、警察官
または海上保安官が指示できる（第６１条）。
「避難勧告」と「避難指示」の違いは、居住者に対し立ち退きを勧告するか指示するかの違いで、「指示」は「勧告」より「急を要する」とされるる場合であるから「勧告」より「指示」の方がより重く、より命令に近いとされている。
 過去の事例を基準にした事後狼狽型危機管理
洪水や土砂災害に対する危険度目安は、地域ごとに過去の災害事例を基準としている。山間地や里地における過去の一定時間内における降水量と河川の増水相関関係、また、降水量と過去発生した急傾斜地の崩壊事例などにより危険度などを推定する。それを元に市町村の防災関係者（防災会議、災害対策本部など）が判断し、危険地域を特定して「避難勧告」「避難指示」を出す事になっている。その基準は全て過去の災害事例を拠りどころとしている。実はそこに大きな落とし穴がある。これは日本の防災・危機管理に共通した死角なのだ。新潟気象台によれば、７月１３日に新潟市内２箇所で記録された２４時間降水量は、いずれも過去２５年間最高の４２１ミリと３５６ミリで、一時間降水量も最大６２ミリと６３ミリに達していた。時間当たり４０ミリを超えると傘は役に立たず、６０ミリ以上になると車のワイパーは不能になる。「想定外の降水量だった」と関係者は口をそろえるが、想定できるのに想定せず、過去事例だけを拠りどころにしていれば。決壊防止や住j民の安全は永遠に確立できない。事後狼狽型危機管理としか言いようがない。今後は、過去の災害事例だけでなく、最悪を想定した予見対策型危機管理への移行こそ焦眉の急である。
 届かない避難勧告、確認しない住民安否
亡くなった高齢者の多くは自宅または付近で犠牲になっている。その方々の近所の人に聞くと「避難勧告」など知らなかった。といっている。三条市では五十嵐川の決壊も濁流が来てから始めて知った人が多かった。公報車やサイレンは一切聞こえなかったという。三条市を例に取ると、１３日午後５時に亡くなった７８歳の男性は要介護者で、就寝中に水死。１４日午前５時に水死した７５歳の女性は逃げ遅れて自宅が濁流に流され、遺体は近くの空き地で発見された。１４日午前９時に自宅で水死した７６歳の女性は濁流に追われ二階に逃げたが逃げ切れなかった。このように三条市で亡くなった７人はほとんど自宅及び自宅の周辺で死んだ。それらはすべて三条市五十嵐川の堤防決壊によるもの。
五十嵐川左岸の決壊は７月１３日午後１時１０分ごろ。三条市はその１時間半前の午前１１時４０分までに避難勧告を発令し、市の幹部は「やれることは全てやった」とコメントした。公報車で放送して回ったから事足れリとする無責任な詭弁でしかない。ほとんどの人が確知できなかった避難勧告は勧告にならない。豪雨の降り続く状況下で決壊の危険が迫っているのだとしたら、自治会組織等あらゆる手段で戸別伝達を図るべきであった。
それほどの危機に陥っていることを知らず、突然濁流に襲われた要介護者や高齢者は、さぞ恐ろしかったであろうし、さぞ無念だったと思う。「高齢化社会に対応する防災対策が今後の課題」などときれい事で済む問題ではない。今回は高齢者が多かったが「住民に届かない避難勧告」の問題点と責任を看過すれば、全ての住民が災害弱者となってしまうのだ。こうした災害対策に欠かせないのは、防災・危機管理心理学である。なぜ、行政の避難勧告が遅れるのか？
なぜ、住民は早期自主避難しないのか？（防災・危機管理心理学参照）防災対策マニュアルの「安全の死角」は、こうした防災・危機管理心理学が反映されていないことに起因すると思われる。
避難勧告発令の遅れを克服するための提案
 2004年9月29日、台風21号による土砂災害などで三重県宮川村では、６人が死亡1人が行方不明となった。宮川村をはじめ尾鷲など三重地方には前日から大雨洪水警報が発令されていた。大雨洪水警報発令の目安は「大雨によって重大な災害が起こるおそれがあると予想される場合で、1時間に40ｍｍ（延べ100ｍｍ）、3時間に80ｍｍ、24時間に150ｍｍを超える場合」であるから、急傾斜地や洪水の恐れのある地域を持つ市町村は警戒態勢に入っていたはずである。その上三重県山間部には一時間降水量が100ｍｍを超えた場合に出される「記録的短時間大雨情報」が出された。その時の発表では一時間降水量は１２０ｍｍ/ｈと凄まじい豪雨であった。これは、今この地域が記録的な集中豪雨に見舞われているというレッドカードなのだ。このレッドカードが出されたら、土砂災害又は洪水が発生する可能性が極めて高いので、危険地域を特定し直ちに避難勧告か避難指示を出す必要がある。
しかし、宮川村はその時点で避難勧告を出さなかった。そして、さらに９時２０分再び「１２１ｍｍ/ｈの記録的短時間大雨情報」が出された。それでも避難勧告が出されず、宮川村から避難勧告が出されたのは１０時３０分だった。災害後現地を訪れた政府関係者は、避難勧告発令基準を見直す必要性を強調した。私は、基準の問題ではなく、防災・危機管理意識と、行政や組織の「正常性バイアス」の呪縛を解くことが重要だと思っている。それは全ての市町村などの防災マニュアル、地域防災計画に共通することではあるが、ほとんどが防災・危機管理専門職としての「危機管理監」を置いていないことに起因している。災害が発生すると市町村は、地域防災計画に基づき「災害対策本部」を設置し、市町村長が本部長となる仕組みになっている。しかし、市町村長は哀しいかな防災・危機管理の専門家ではなく、臨機応変の適切な緊急対応など期待できないのだ。ましてや「正常性バイアス」にとらわれた組織や住民の呪縛を解くことはできないのである。災害国日本には日本に住む作法があるのだ。住民の命を防災・危機管理の素人に任せてはならない。そして、災害が発生してから対策本部を設置するのではなく、日本のような災害多発国では「防災・危機管理対策室」を常設し、危機管理監を配属することが重要である。
自分や家族は自分で守るセルフディフェンス（自主避難・早期避難に勝る洪水・津波・噴火対策はない）
河川流域に暮らすもの、海岸線に暮らすもの、火山周辺に暮らすもの、それぞれが自然から多くの恩恵を得ている。その反面洪水、津波・高潮、噴火災害などに襲われることもある。こうした災害における自衛手段は、日ごろから自分の住む地域特性や危険の兆候などを自分で学び、自分で情報を集めておく必要がある。行政が作成している「ハザードマップ」等も含め万一災害に発展する可能性があるとしたら、どの時点で家族を避難させなければならないかを予め見極めておく必要があるのだ。避難勧告、避難避難指示、津波警報、緊急火山情報などを待ってからでは逃げ遅れる場合もある。自分の命、家族の命は他力本願でなく、自分で守るセルフディフェンスが重要なのだ。河川流域であれば、気象情報に注意し、洪水警報が出るような時間当たり降水量、降り始めからの継続降水量などを確認して早期自主避難が大切。また、海岸線にいたら、地震イコール津波警報・避難訓練と思って直ちに安全な場所に避難すべきである。そして、高齢者、身障者、隣人にも声をかけ、必要なら手を貸す。それが災害列島日本に生きるものとして、欠くべからざる大切な作法なのだ。 |
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